城管执法何以困境重重？

一线执法依赖“临时工” 执法权力被滥用

城管执法通常会面临着“三难困境”。一是违章行为“制止难”，比如一些商贩不听劝告，个别人甚至暴力阻挠执法；二是现场调查“取证难”，执法人员到达违章现场时，有的当事者采取各种规避措施，不让调查取证；三是违章案件“纠正难”，无证摊点占道经营制止后，换个地方又开张，再制止，还是开张。陷入“整治、回潮、再整治、再回潮”的怪圈。

“到处是小摊小贩占道，居民就投诉城管不作为；但真的执起法来，又会有人指责不给人活路。”这是基层城管执法人员常有的抱怨。然而，部分执法人员素质不高，特别是“临时工”的大量存在导致的粗暴执法，更是火上浇油，成了公众和媒体抨击的顽疾。

据媒体调查，我国许多地方的城管局都存在编制内的执法人员数量严重不足的问题，需要大量聘用协管员协助执法，一些地方的编制内人员只占全部人员的1/10，导致出现城管执法人员人力资源结构失衡的现象。

城管“难作为”背后夹杂某些部门不作为

10多年前，城市管理的执法权一直处于“九龙治水”的局面，例如工商、卫生、质检、农业等都拥有各自的执法权。但多头执法不可避免地造成一些部门趋利避害、挑肥拣瘦，形成了“有利的争着上，无利的绕着走”。

专家认为，政府对城管部门的过度使用，是造成其有时执法“执不下去”的主要原因。有城管部门负责人表示，城管接手了很多“剩余权力”：一些地方政府把很多本不属于城管的事项交给了城管，同时有许多部门将自己管不了、不愿管的“烫手山芋”也都抛给了城管，但在衔接配合中却出现了脱节的情况。

城管“难作为”的背后夹杂有一些职能部门的不作为。

城市基础设施不能满足发展需要

城市的发展与人民追求高质量生活的需要，对城市的基础设施提出了较高要求。但受各种因素的制约，政府在短期内很难完全满足这些需要。在社会有需要、政府又不能满足的情况下，就会出现一些不符合法律规范的行为。

比如，随着城市扩张，与市民生活息息相关的贸易市场少，或选址不合理，使基本生活消费市场出现区域性空白，给摊贩乱摆摊设点提供了空间。

如何破解城管执法困境？

改变城管的组织困境

城管成为承接诸多“垃圾职能”的部门，同时缺乏资源，如编制不足、地位不高。学界还有人把城管称作是“剩余部门”。目前，我国的一些改革正在朝这个方向努力，如从上到下给城管找到了婆婆——住建部门，城管扩充编制并纳入公务员等。

城管是中国特色的部门，管得多管得细，执法内容就多，就需要专门的部门来综合执法，从短期来看可能还要加强。比如，审批制度改革后很多审批事项取消了，但是取消审批的同时是要强化事后监管。因此，破解城管执法困境，“放与管”要相辅相成。

此外，执法人员的整体素质也需要提升，如果从业人员构成都像公安司法部门、军人那么高的素质，或许流血事件就会少很多。加强对城管人员的培训，提高城管人员入职门槛。对于吃拿卡要的人员进行停岗回炉培训，不合格取消执法资格。

城市管理不只是“城管”，更需协商共治

城管和市民冲突，最终都需要回答一个问题：城市到底是谁的？是市民的还是市长的？

对此，首先要转变城市管理理念和立法观念，从“禁止摆摊”到“有限制的开放”，放弃城市管理的“洁癖”，在底层公民的生存权和城市秩序之间寻找平衡。

二是实行参与式治理，通过制度化的渠道让利害相关者——包括摊贩、店铺经营者、消费者、附近居民和城市管理者都参与到相关的决策甚至执行过程中，以谋求各方的利益均衡，但是前提是允许甚至是鼓励利益相关方的组织化，例如摊贩的自组织。

加快转变政府职能，构建服务型政府

在宏观层面，要加快转变政府职能、构建公共服务型政府。相对于城市管理来说，政府应该充分提供以下公共产品和服务：进行城市道路与桥梁的改造以解决交通拥堵问题；提供收费低廉的贸易市场以解决弱势群体摆摊设点维持生存的问题；提供更多就业岗位，让小贩在城里有立足之地等。

云南网记者 郭晨泽 综合整理