原标题：玻璃栈道亟需纳入国家监管范畴

　　全国旅游景区十年来至少建六十二条玻璃栈道缺少专门监管暗藏安全隐患

　　这样的地方你敢走吗?

　　一条宽2米、长95米的玻璃栈道,围绕着山体蜿蜒而建,一侧是陡峭的山壁,一侧是深谷。靠着玻璃栈道的外沿栏杆往下看,瞬间就有一种眩晕的感觉。这条玻璃栈道,高峰时有6万人次经过。

　　《法制日报》记者梳理公开资料发现,自2009年10月出现第一条玻璃栈道以来,我国目前至少已经建成了62条玻璃栈道。随之而来的问题是,玻璃栈道由于高悬于空中,在给游客带来刺激感觉的同时,也出现了一些安全事故,引起社会广泛关注。

　　那么,玻璃栈道到底是景区的一个旅游项目,还是景区必要的基础设施?到底应该由哪个政府部门监管?

　　各地纷纷建造玻璃栈道

　　虽然刺激但有安全隐患

　　今年元旦前的一天,记者乘车赶到华北某地一家景区,这里有一条闻名全国的玻璃栈道。

　　当天9时,记者赶到景区游客服务中心准备购票进入,当地天气比较寒冷,最低温度是零下16摄氏度。

　　游客服务中心没有多少游客,显得有些冷清。记者以游客身份一边买票,一边咨询:“这么冷的天,玻璃栈道还能上吗?”

　　售票员说:“玻璃栈道关闭,不开放。”

　　记者问玻璃栈道何时关闭?售票员说,已经关闭几个月了,一直没有接到开放的通知。

　　记者说是慕名而来而且有朋友刚来这里拍过视频。售票员说,接到上级通知,省内所有玻璃栈道都关闭了。

　　记者与两三名游客买票进入景区。乘坐索道到达山顶后,走出索道站点,在售卖电瓶车票的游客服务中心看到一张“温馨提示”,内容如下:尊敬的各位游客您好,根据文件通知,景区玻璃栈道、廊桥暂不对外接待游客,请大家合理安排游览路线,谢谢您的理解。祝您旅途愉快!

　　沿着蜿蜒山路,记者和其他几位游客朝着玻璃栈道走去。

　　根据公开资料,这条玻璃栈道开放于2014年9月,用3.2厘米厚的双层夹胶玻璃与不锈钢龙骨架结合建成。

　　在距离玻璃栈道大约200米远的地方,有一座公共厕所。记者看到,厕所后面的石壁旁存放了两块布满裂纹的双层玻璃,规格是:厚3.2厘米、宽90厘米、长132厘米。

　　据了解情况的人士说,因为经常有落石砸坏玻璃栈道,所以栈道上的玻璃需要及时更换。

　　景区一位工作人员介绍,玻璃栈道的客流量很大,尤其是在五一、十一假期,最多时有6万人次走过。

　　在玻璃栈道入口处,栅栏敞开,并没有工作人员看管并禁止游客进入,不像售票处工作人员所说的“栈道关闭”。

　　记者随后踏上玻璃栈道,看到有父女两人驻足不前,父亲30多岁,女儿七八岁,小女孩只是偶尔往前探着身子透过玻璃栈道看外面的悬崖。

　　问其为何不往前走,小女孩说“害怕”。

　　记者继续往前走,山风吹过身体,再加上玻璃栈道滑溜溜的,走路感觉摇摇晃晃。

　　正往前走,突然听到前方传来“砰”的一声响,记者赶紧抓住栈道外沿的栏杆,待站稳后又挪向靠近山体的一面,贴着光滑锃亮的石壁站好。

　　待一切归于正常,记者贴着石壁挪到声音传来的地方。原来是天气太冷,一名游客不慎将玻璃保温杯摔在玻璃栈道上。满地的碎玻璃碴子,短短几分钟已经被冻在地上,洒在地上的水也很快冻成了冰。发生这种意外后,几名游客开始撤往栈道入口。

　　记者继续走完剩下的玻璃栈道,一路上基本没有遇到游客,只在返回入口时遇到一对情侣。记者告诉他们前方有碎玻璃碴子,他们一听,转身和记者一同往回走,并称以后不想再走这种危险的地方了。

　　玻璃栈道的危险可谓人所共知,但玻璃栈道却在许多地方都存在。

　　《法制日报》记者根据公开报道进行不完全统计发现,截至2018年年底,全国共有20个省份建有62条玻璃栈道,其中江西省最多,有10条；浙江省次之,有8条；河南省居第三,有5条。

　　玻璃栈道属高风险项目

　　尚无专门部门负责监管

　　根据公开资料梳理,国内最早建成的一条玻璃栈道是江西抚州大决山“太空步廊”玻璃栈道,时间是2009年10月。“太空步廊”玻璃栈道建造长度100米,采用全透明古栈道形式,在峭壁上悬空通过。

　　玻璃栈道由于其独特的视觉效果和体验效果,受到游客的广泛关注和追捧,全国各地的玻璃栈道景区如雨后春笋般出现。

　　2012年,重庆市石柱土家族自治县黄水国家森林公园大风堡玻璃廊桥开放,号称当时亚洲第一大悬挑玻璃桥。

　　2014年,河北白石山开放了国内海拔最高的玻璃栈道。

　　同年,湖南石牛寨开放了中国第一个玻璃悬桥,随后又开放了首个音乐玻璃栈道。

　　2015年,北京市平谷区天云山景区的玻璃栈道开放,号称是全国最长的玻璃栈道。

　　《法制日报》记者根据公开报道统计发现,2015年全国有9条玻璃栈道开放,2016年是17条,2017年达到21条,2018年有8条。

　　在总计62条玻璃栈道中,除了江西、浙江、河南之外,重庆和福建各分布4条,湖南、湖北、云南、四川、河北和广东各3条。

　　玻璃栈道直接带来了游客数量。数据显示,北京市平谷区京东石林峡景区建成415平方米玻璃观景台,游客量从过去的每年不到10万人,增加到每年70万人。

　　随着玻璃栈道数量的增长,相关安全隐患也频繁发生。

　　2015年10月,河南一家景区的玻璃栈道其中一块玻璃被游客的不锈钢水杯砸坏,图片显示,整块玻璃呈爆炸性裂纹。

　　2016年9月13日,湖南张家界天门山玻璃栈道上,游客被悬崖上方滚下来的大石头砸中右脚,顿时血流如注。

　　那么,该如何看待玻璃栈道呢?这是必要的旅游设施还是旅游项目?

　　对此,北京市法学会旅游法学研究会会长杨富斌在接受《法制日报》记者采访时说,玻璃栈道可以看成是旅游景区开设的旅游项目,用以吸引游客。在实践中,玻璃栈道也多是单独收费,不包括在景区门票之中。因此,具有高风险的玻璃栈道,应该被纳入旅游项目的监管范畴,由相关部门负责监管。

　　“原则上,谁审批谁监管。就旅游行业来讲,市场监管部门、应急管理部门、文化旅游部门都可以进行监管。”杨富斌说,尴尬的是,出于规避监管的考虑,针对这种新的旅游业态,相关部门可能都不愿意监管。

　　在中国科学院旅游研究与规划设计中心主任助理齐晓波看来,玻璃栈道并非必要的旅游设施,因为有木栈道、索桥等相关设施可以替代。

　　“一般来说,栈道项目的报批立项是和景区规划融合在一起的,按照景区的建设规划等相关流程通过规划评审,通过项目所在地区县或城市规划委员会,并报发改委立项。”齐晓波对《法制日报》记者说。

　　“玻璃栈道目前没有专门的审批机构,其监管也存在一定的缺失,没有专门负责的部门,也没有统一的监管标准。”齐晓波说。

　　华侨大学旅游学院院长、旅游科学研究所所长郑向敏告诉《法制日报》记者,玻璃栈道的监管确实是一个问题,因为玻璃栈道同时承载交通功能和特种设备功能,暂时没有一个专门部门进行监管,但玻璃栈道毕竟属于高风险旅游产品,亟需纳入监管范畴。

　　明确主管部门监管职责

　　及时制定建设标准规范

　　2017年2月,北京市旅游发展委主任宋宇在全市旅游行业安全工作大会上说,将协同北京市安委会研究商讨确定景区内此类玻璃建筑的监管主体责任。在相关管理措施出台前,景区禁止建设玻璃栈道；已经建有玻璃栈道这类项目的景区,要严格安全管理责任。

　　2018年3月,《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》提出,要强化旅游安全保障,包括强化对客运索道、大型游乐设施、玻璃栈道等设施设备等重点领域及环节的监管。

　　2018年7月,文化和旅游部在官网发布《慎重选择高风险旅游项目》,其中提到:“玻璃栈道等一大批充满刺激和挑战的高风险旅游项目越来越受到广大游客、尤其是年轻游客的喜爱。高刺激伴随着高风险……为此,文化和旅游部提示广大游客要安全为先、量力而行,慎重选择高风险旅游项目。”

　　2018年8月1日,河北省住建厅会同省质监局、省旅发委、省安监局组织编制的《景区人行玻璃悬索桥与玻璃栈道技术标准》开始实施,其中对景区人行玻璃悬索桥与玻璃栈道建设材料、设计、施工、验收、检测与评定以及运营安全管理等均提出了明确标准规范。

　　这是国内第一部专门规范景区人行玻璃悬索桥与玻璃栈道建设与管理的技术标准。

　　在杨富斌看来,将玻璃栈道纳入国家监管范畴并出台相关规范,毋庸置疑。因为涉及多个部门监管职责,可以由国务院规范,也可以由住建部门、市场监管部门、应急部门、文化旅游部门联合进行规范,但需要明确一个主管部门履行监管职责。

　　“对于这种新的旅游业态,比如明确由文化旅游部门管理,文化旅游部门就要履行监管职责,如果不明确,文化旅游部门想管也管不了。”杨富斌说,如果国家层面制定规范条件不成熟的话,各个地方可以根据自身情况制定地方法规、规章进行规范。

　　郑向敏的建议是,首先应该由国务院明确玻璃栈道归属哪个部门负责监管,如果国务院没有明确,应该由相关部门合力出台相应规范,联合对玻璃栈道的建筑标准、安全管理等进行监管。

　　“玻璃栈道和索道等一样具备观光、体验、交通的性质,只是表现形式不同,所以,玻璃栈道应该像索道一样接受标准规范、检查验收和安全管理。”郑向敏说。

　　齐晓波同样认为,玻璃栈道的规范迫在眉睫,亟需引起国家相关部门、有关地方的重视。

　　“玻璃栈道的规范是一个综合性问题,除了文旅部门之外,应该联合其他相关部门共同就报批立项、建设施工标准、土地使用、监管运营等方面共同予以明确要求和标准。”齐晓波说,“相关管理规范可以借鉴我国主题公园的管理办法。”

　　2018年3月,国家发展和改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、国家旅游局联合印发并实施《关于规范主题公园建设发展的指导意见》,以规范主题公园的建设发展,特别是规范主题公园建设发展中出现的概念不清、盲目建设、模仿抄袭、低水平重复等问题。

　　接受采访的专家都认为,玻璃栈道作为新兴旅游业态,建设与规范仍需要一段时间,但从目前来看,不管是行业主管部门,还是各地都已经开始重视和关注,相信玻璃栈道能够很快“有序安全合规”。（记者 陈磊

　　通讯员 赵婕）